法定代表人：陈芹 

住所地：武汉市发展大道176号兴城大厦A 座 10 楼 

被投诉人：深圳市政府采购中心（以下简称“市采购中心”） 

住所地：深圳市福田区景田东路9号财政大厦附楼 

被投诉人：深圳市市场和质量监督管理委员会（以下简称“市市场监管委”） 

住所地： 深圳市深南大道7010号工商物价大厦 

　　投诉人因不服被投诉人关于“2016年深圳市电梯监督抽查”政府采购项目（编号：SZCG2016126908）的质疑答复，向我委提起投诉。 

　　一、投诉人称 

　　（一）招标文件设置与项目需求不相适应的机构资质要求。 

　　理由如下： 

　　1.答复中认为“根据电梯定期检验及监督检验的法律法规要求，仅具有电梯监督检验资质、定期检验资质或型式试验资质之一的，只能从事部分工作内容，无法满足本项目全部工作要求”的说法不能成立。第一，没有说明具体法律依据；第二，与事实不相符。目前并没有法律规定，监督抽查中的检验需要监督检验资质的行政许可。监督抽查的检验工作不受电梯定期检验及监督检验的法律法规约束。 

　　依据《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSG T7001-2009）第二条“本规则适用于电力驱动的曳引式与强制式电梯（防爆电梯、消防员电梯、杂物电梯除外）的安装、改造、重大维修监督检验和定期检验”的规定，该规范适用的范围为电梯安装（含改造、重大维修，下同）的监督检验和定期检验等法定检验，并不包含监督抽查中的委托检验。 

　　2.“监督抽查”与“监督检验”是完全不同的概念。 

　　参照《产品质量监督抽查管理办法》第二条“本办法所称监督抽查是指质量技术监督部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行有计划的随机抽样、检验、并对抽查结果公布和处理的活动”的规定（本文引用法律条款均可详见附件九），电梯监督抽查是行政执法监督的一种手段，内容分为三部分。第一，对在用电梯随机抽样；第二，检验；第三，后处理（公布结果和对不合格的行政处理）。而电梯“监督检验”依据《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSG T7001-2009）（也是本项目执行的检验标准）第三条“本规则所称监督检验是指由国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）核准的特种设备检验检测机构（以下简称检验机构），根据本规则规定，对电梯安装、改造、重大维修过程进行的监督检验（以下简称监督检验）；本规则所称定期检验是指检验机构根据本规则规定，对在用电梯定期进行的检验”的规定。“监督检验”是专用名词，是指对电梯安装（含改造、重大维修）的施工过程进行的检验行为。电梯“监督抽查”和电梯“监督检验”两个名词中，虽然都有“监督”两个字，但是一个是对电梯安装的施工工程质量的过程性监督，一个是对使用中电梯的安全状况的检验，功能和对象不同，一定不能混淆。 

　　3.电梯“监督检验”是对电梯施工过程的检验，“定期检验”是对使用中电梯安全性能的检验。 

　　前述《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSG T7001-2009）第三条已经很清楚的说明了“监督检验”和“定期检验”两者之间的区别，一个是电梯对安装（或者改造等）施工过程的检验，一个是对在用电梯的检验。该规则第五条“实施电梯安装、改造或者重大维修的施工单位（以下简称施工单位）应当在按照规定履行告知后、开始施工前（不包括设备开箱、现场勘测等准备工作），向检验机构申请监督检验”、第八条“检验机构应当在施工单位自检合格的基础上实施监督检验，在维护保养单位自检合格的基础上实施定期检验”的规定，更是清楚的看出“监督检验”针对的是施工单位和施工质量。 

　　4.“在用电梯监督抽查的检验”与“电梯定期检验”的目的和对象一样，唯一区别只在于分别是“随机性”和“固定周期性”。 

　　在本项目中，实际上就是将电梯“监督抽查”工作中的检验工作以政府购买服务的方式委托独立的第三方技术机构进行。在用电梯的监督抽查时随机抽样的对电梯的安全性能是否符合电梯使用的安全技术规范，是否满足安全的基本要求。而法定的电梯定期对所有在用电梯每年固定时间、周期性的安全性的检验，对电梯的安全性能是否符合电梯使用的安全技术规范，是否满足安全的基本要求。两者的检验对象都是使用中的电梯和检验内容都是安全性能。 

　　5.依据“法无禁止皆自由”的原则，具备能力的企业可以自主开展监督抽查的检验工作。 

　　监督抽查的检验工作，不属于特种设备法定检验工作。依据《特种设备安全监察条例》第四十一条“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准”和《特种设备检验检测机构质量管理体系要求》第二章之术语和定义第四条“本要求除采用GB/T19000质量管理体系基础和术语的术语和定义以外，对下述术语进行定义： 

　　特种设备检验检测：是指对特种设备产品、部件制造和进口进行的监督检验；对特种设备安装、改造、重大维修进行的监督检验；对在用特种设备进行的定期检验；对特种设备产品、部件或者试制新产品、新部件进行的整机或者部件的型式试验；对特种设备进行的无损检测。法定检验：是指“按国家法规和安全技术规范对特种设备强制进行的监督检验、定期检验和型式试验”的规定可以看出，法定检验需要特种设备检验机构资质核准。而监督抽查中的检验工作是政府购买服务的委托性检验行为，不在法定检验范围。 

　　监督抽查中的检验是为行政机关执法提供的技术支撑，但检验本身不是执法行为。监督抽查的检验工作不在行政许可的范围和负面清单的名单之内。监督抽查的检验工作在目前现行的法律法规没有需要行政许可的规定，也不在广东省试点的《关于印发市场准入负面清单草案（试点版）的通知》（发改经体[2016]422号）规定的负面清单名单中，因此依据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2005]55号）“市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”和《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）“二、放宽市场准入。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，政府不得限制进入”的规定，任何企业可以自主开展该项工作。 

　　6.采购人同类项目招标并没有资质要求。 

　　采购人与本项目同日发布需求公告的另一个采购项目“2016年老旧电梯安全评估项目”（项目申报书编号：33459707，招标编号：0733-166241404801），也没有要求人员需要具有任何电梯检验资质。这足以印证质疑人认为本项目在法律上是不需要资质许可的观点。 

　　7.有电梯“定期检验”资质足以满足项目实际需求。 

　　虽然监督抽查的检验工作没有行政许可要求，但是为了保障可以正常完成工作，可以根据项目实际需要对应提出合理的资质条件。具备电梯定期检验资质即可符合项目要求。 

　　依据《特种设备检验检测机构质量管理体系要求》“第二章之术语和定义第四条本要求除采用GB/T19000质量管理体系基础和术语的术语和定义以外，对下述术语进行定义：(1)特种设备检验检测：是指对特种设备产品、部件制造和进口进行的监督检验；对特种设备安装、改造、重大维修进行的监督检验；对在用特种设备进行的定期检验；对特种设备产品、部件或者试制新产品、新部件进行的整机或者部件的型式试验；对特种设备进行的无损检测。(2)法定检验：是指按国家法规和安全技术规范对特种设备强制进行的监督检验、定期检验和型式试验。另依据《特种设备安全监察条例》第四十一条“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准”的规定，需要资质许可的电梯检验有型式试验、监督检验和定期检验三种，分别对应电梯生产、安装（含改造和维修）、使用的三个不同环节所进行的检验。在《特种设备检验检测机构核准规则》（TSG Z7001-2001）“表2特种设备检验检测机构资源条件表”的规定中，申请电梯“监督检验（代码TJ1）”和“定期检验（代码TD1）”的人员、仪器设备管理制度等所有行政许可条件和要求都是一样，因此两种资质并无能力高低之分。只不过是在法定检验中的许可范围不同而已（一个是许可对电梯安装质量的过程性检验，一个是对在用电梯安全性能的检验）。 

　　本次采购项目的是对在用电梯的安全状况进行检验，按一般情况归类，与定期检验属于同一范畴，因此电梯定期检验（资质）的单位最适合和匹配的，资格条件应为“具有电梯定期检验机构资质”。但是在实践中，一般具有监督检验、定期检验、型式试验资质的机构也均具备这个检验能力。因此投标条件也可设置为“具有电梯监督检验、定期检验、型式试验资质之一”。但是本项目要求同时具有监督检验和定期检验资质的，实际上就将与采购项目最适应和最匹配的定期检验资质的单位排斥在外，违反了《政府采购法实施条例》第二十条“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的规定。 

　　8.采购人的同类采购项目和广东以及全国的投标条件对比。 

　　采购人“2015年深圳市电梯维护保养质量监督抽查及老旧电梯安全评估”（SZCG2015054399）和“2015年深圳市电梯安全专项监督抽查”（SZCG2015054406）以及广州市质量技术监督局、珠海市质量技术监督局历年来同类采购项目开展的也仅是要求具有监督检验、定期检验、型式试验机构资质之一的即可。 

　　（二）设置与项目需求不相适应的人员资格条件。 

　　答疑答复中称：“本项目工作量大，时间紧，任务重，从中标签订合同后算起，只剩下五个月左右的工作时间，由于工作量非常大，每个小项目要求分成15个工作组开展工作，再加上工作重点是通过开展监督抽查发现安全隐患，不同于一般的电梯检验工作，所以要求每个组必须有一名检验师带领一名检验员去现场开展监督抽查工作，而且去现场开展监督抽查工作的检验师不得参与报告的审定工作，所以要求检验师人员数量多。检验师经验丰富，容易发现问题，提高一点门槛对工作有利”。 

　　投诉人认为答复中提出“再加上工作重点是通过开展监督抽查发现安全隐患，不同于一般的电梯检验工作，所以要求每个组必须有一名检验师带领一名检验员去现场开展监督抽查工作”的说法不成立。第一，定期检验本身也是要发现安全隐患；第二，根据采购需求可以看出，绝大多数的抽查项目的检验内容要求以及检验方法与定期完全一致（实际上就是照搬了安全技术规范上的要求的）。具体理由如下：、 

　　1.采购人“本项目......不同于一般的电梯检验工作”的说法不能成立。 

　　本项目采购需求中检验方法和标准与《电梯监督检验和定期检验规则——曳引与强制驱动电梯》（TSG T7001-2009）和《电梯监督检验和定期检验规则——自动扶梯与自动人行道》（TSG T7005-2012）的检验的方法和标准并无任何不同。 

　　2.安全技术规范对人员资质有明确的规定。 

　　（1）-（4）项团队成员的评分标准中要求“（现场抽查人员不少于30人且全部持有电梯检验员（或以上）是资格证，其中有电梯检验师资质的人员不少于20人，大学本科及以上学历人员不少于30人；完全满足得20%分数”。 

　　根据《特种设备检验人员考核规则》第八条和第九条，检验员主要负责完成现场检验工作、出具检验报告，检验师主要是承担设备检验结果的综合判断、审核和处置。本项目的检验内容和要求以及检验方法与《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制驱动电梯》一致，并没有特别要求。因此，现场检验人员只需要具备国家要求的适合现场检验的相应资质要求（即检验员资格）即可。而评分标准是针对“现场抽查人员”提出的资质要求，而现场抽查人员（即现场检验人员）依据《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制驱动电梯》第十三条“现场检验至少由2名具有电梯检验员或者以上这个的人员进行”。 

　　综上，根据项目的需求，电梯检验员是经过考核获得国家认可的从事电梯检验业务的专业技术人员，既然该资质获得国家认可，即是对该获得该资质的人员的专业技术能力的认可。如再要求具有检验师资质的要求就与项目需要的资质等级不相适应，排斥了潜在供应商，也坏了标准化的工作，违反《深圳经济特区政府采购条例实施细则》第三十四条“编制招标文件应当增加价格因素在政府采购评审中的权重，招标文件不得含有下列内容：（一）与项目等级不相适应的资质要求，含有倾向、限制或者排斥潜在投标供应商等有违公平竞争的规格标准或者技术条款”。 

　　同时，检验师的能力要求和职责一般是报告的审核，分析、判断等检验后的行为，在本次采购项目对拟安排的项目负责人的评分要求中要求了“具有机电类专业副高级（或以上）职称且具有机电类专业本科（或以上）学历且具有电梯安全检验工作经验”，已经远远高于检验师的要求。根据两个评分项目的设定，实际上可以对技术管理人员（项目负责人）和现场检验人员（现场抽查人员）的资格、数量分别作出要求。因此在本评分项中应当是对项目需要的人员资质和数量进行分级评分。 

　　依据《关于印发<关于改进和加强特种设备检验工作提升检验能力的指导意见>的通知》（国质检特[2010]第593号）“在电梯检验工时定额出台以前，暂按持证的电梯检验人员每年人均检验电梯500台”的规定，如项目（1）“电梯制造安装质量监督抽查项目”的检验数量为1000台，工期4个月，至少需要6名以上检验人员完成，为了确保保质保量完成，有必要对检验人员数量进行设定评分，结合本项目实际需求建议设置为：“8人以上得100%分数，6人以上7人以下得50%分数，6人以下的不得分”。项目（2）“电梯维保质量监督抽查项目”的检验数量为5000台，工期为4个月，至少需要30名以上检验人员完成，为了确保保质保量完成，有必要对检验人员数量进行设定评分，结合本项目实际需求建议设置为：“40人以上得100%分数，30人以上40人以下得50%分数，30人以下的不得分”。项目（3）参照项目（2）设置。项目（4）根据工时一般两人一组每天检验量为2台计算，每月21.9个工作日至少需要20人完成，建议设置为“30以上得100%分数，20人以上30人以下得50%分数，20人以下的不得分”。 

　　（5）“老旧电梯安全评估项目团队成员：现场评估人员不少于20人且全部持有机电类专业工程师（或以上）职称证书，其中不少于20人具有电梯检验师资质，不少于20人从事电梯专业技术工作10年以上；完全满足得20%分数”的要求，高于其适用的标准《电梯安全评估规程》（SZDB/Z 117-2014）4.2评估人员要求“年龄不大于70岁，身体健康，具备机电类工程师以上职称或者电梯技师以上等级”的规定，采购人在同样的项目中对人员的要求也是“年龄不大于70岁，身体健康，具备机电类工程师以上职称或者电梯技师以上等级”并没有检验师的要求。 

　　（三）招标文件违法和违反行业惯例，随意设置门槛的目的就是为了排斥潜在民营供应商，也造成了不充分竞争。 

　　根据《TSG Z7001-2004特种设备检验检测机构核准规则》要求“从事监督检验的机构应当是公益性事业单位”，按此要求，全国具备电梯检验资质的民营企业目前均只有电梯定期检验资质。 

　　如以“监督检验”为投标人资格要求，则排除了具有能力的民营企业参与投标，明显的与国务院“简政放权”、“市场主体公平竞争”的大政方针相背离。在2016年5月23日印发的《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作中要点的通知》（国发[2016]30号）再次明确了“（十一）促进各类市场主体公平竞争。要在同规则、同待遇、降门槛上下功夫，做到凡是法律法规未明确禁止的，一律允许各类市场主体进入”。本项目中变相的排斥民营检测机构的行为也与《质检总局认监委关于提升检验检测机构服务质量的指导意见》中第十三条“破除检验检测行业壁垒和地域壁垒。引导各级行政部门、国有大中型企业以及行业协会采取公开透明的形式购买社会检验检测服务，不以行业归属、地域、所有制情况以及行政级别等因素作为检验检测业务招标的限制条件；鼓励政府部门购买民营、外资以及其他非国有资产属性检验检测机构提供的服务”的意见直接冲突。 

　　“说实话，一些民营企业现在面临的问题，不是‘玻璃门’、‘弹簧门’、‘旋转门’，而是‘没门’！不知道‘门’在哪儿！”5月4日的国务院常务会议上，李克强直言，“因此，必须进一步放宽准入，让民间资本投资”。为此，国务院于2016年6月1日印发了《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发[2016]34号），进一步明确了“统一开放、竞争有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立公平竞争审查制度，防止政府过度和不当干预市场，有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”、“保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，激发市场活力，提高资源配置效率”。 

　　放开公共服务的市场准入，确保具备条件的社会力量能平等参与竞争，实现“多中选好、好中选优”是《广东省人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务暂行办法的通知》（粤府办[2014]33号）和深圳市人民政府办公厅《关于政府购买服务的实施意见》确定的基本原则和工作目标。排斥具备能力的民营电梯检验机构参与违反了上述原则。 

　　采购人在类似项目中就是设置了需要电梯“监督检验”资质（见附件五），排斥了潜在供应商，造成了供应商不足而二次流标（见附件六）。 

　　（四）鉴于招标文件中存在着有排斥潜在供应商的行为，处理结果将影响招标结果，为此请求依据《深圳经济特区政府采购条例》第三十五条和《深圳经济特区政府采购条例实施细则》第六十四条等相关规定在质疑期间中止本项目。 

　　二、被投诉人市政府采购中心和市市场监管委的答复 

　　（一）市政府采购中心答复。 

　　1.关于设置与项目需求不相适应的机构资质要求的情况。 

　　质疑函中反映的机构资质设置问题，我中心已组织项目论证，并在本项目答疑公告中已作明确回复，目前无新的或补充意见。 

　　2.关于设置与项目需求不相适应的人员资格条件的情况。 

　　经论证，专家论证意见认为，本项目招标文件有关人员资格条件的内容设置不存在限制和排斥潜在供应商的问题。在检验员的基础上对检验师有一定数量的要求，显示的是投标人更强的综合实力；且本项目属于重大民生实事项目，为了保障工作质量，对主要技术人员提出更高的要求是符合本项目实际情况的，也符合政府采购“择优”原则。 

　　（二）采购人市市场监管委答复。 

　　1.关于设置与项目需求不相适应的资质要求问题。 

　　首先，本项目为深圳市电梯监督抽查项目。抽查项目包含了电梯制造与安装质量监督抽查、电梯维护质量监督抽查、电梯载荷试验、老旧电梯安全评估、电梯使用单位安全管理状况监督抽查几个部分。按照现行电梯检验规程规定，对于电梯制造与安装质量监督抽查、电梯维保质量监督抽查、电梯载荷试验，投标人必须具有监督检验资质才能满足工作要求。而且考虑到监督抽查后处理会追溯到原电梯安装监督检验质量和行政处罚，为确保监督检验工作的一致性和连贯性，中标单位具备监督检验资质也是必要的。其二，该项目是我市的一项重要民生实事工程，是保障我市电梯安全运行的重要举措。为确保该项目能够保质保量按时地完成，我们认为中标单位应是检验资质齐全、综合实力强，符合本项目工作要求的综合性检验检测机构，同时该机构也能为监督抽查结果的公告和后续的相关行政处罚提供有效的法律依据，所以该项目资格要求合理。其三，在该项目的两次专家论证会上，关于投标人资格要求的问题专家也一致认同我委的设置要求。 

　　2.关于设置与项目需求不相适应的人员资质条件问题。 

　　该问题主要是检验师人数要求的问题，我们认为合理。首先，根据实际情况，该项目时间紧、任务重，我们将分成若干个小组同时开展工作，要求每个小组至少必须有一名检验师去现场开展监督检验工作，且去现场检验的检验师不得参与检验报告的审核，所以要求检验师人员数量较多。其次，检验师经验丰富，容易发现问题，提高门槛也有利于工作的开展。 

　　3.关于排斥潜在供应商的问题。 

　　我委认为不存在这种情况。据了解，符合条件的潜在供应商全国不下于100家。竞争激烈，不存在排斥潜在供应商的行为。 

　　三、我委调查核实情况 

　　（一）关于设置与项目需求不相适应的机构资质要求问题。 

　　1.招标文件关于本项目投标人资格的要求为“具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验和定期检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证》（提供资质证书扫描件，原件备查）”。 

　　2.本项目的需求为“电梯制造安装质量监督抽查、电梯维护质量监督抽查、电梯载荷试验监督抽查、老旧电梯安全评估、电梯使用安全管理状况监督抽查”五个部分。 

　　经调查，本项目的需求包含了电梯监督检验和定期检验的内容，并不违反《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第一款第（二）项等相关法律法规的规定。 

　　（二）关于设置与项目需求不相适应的人员资格条件。 

　　1.招标文件关于“拟安排的项目主要技术人员（项目负责人除外）情况”分值设置为12分，评分准则为“以下内容要求投标人在投标文件中提供承诺函，未提供承诺或承诺不满足要求不得分：（1）电梯检验质量监督抽查团队成员：不少于20人且全部持有电梯检验员（或以上）资格证，其中有电梯检验师资质的人员不少于10人，大学本科及以上学历人员不少于10人；完全满足得50%分数。……投标人在提高承诺时要根据实际情况进行承诺，否则在履约过程中将被视为虚假应标报主管部门进行处理”。 

　　经调查，本项是评分项，并非投标人的资格条件。招标文件关于项目团队成员的相关要求，系采购人根据项目的实际需要而提出，并不违反《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条等相关法律法规的规定。 

　　（三）关于招标文件违法和违反行业惯例，随意设置门槛的目的就是为了排斥潜在民营供应商，造成了不充分竞争问题。 

　　经查，能满足本项目资质要求的投标人数完全符合法律规定，且本项目面向全国招标，因此，目前没有证据证明采购人的相关要求违反了政府采购相关法律法规的规定。 

　　根据上述查证事实，经研究，我委决定如下： 

　　根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第一款第（二）项规定，驳回投诉人的投诉。 

　　投诉人如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向深圳市人民政府或广东省财政厅提起行政复议，也可以在收到本决定书之日起6个月内向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼。 

　　深圳市财政委员会 

　　2016年9月2日