《关于加快我市注册会计师行业发展的实施意见》社会稳定风险评估报告

　　2017年7月15日，习近平总书记在全国金融会议上指出，要加强外部市场约束，增强会计、审计等机构自律性、公正性和专业化水平。为加快推进我市注册会计师行业做强做大，全面提升综合竞争能力和服务经济社会能力，根据市委六届九次全会决策部署和《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市人民政府2018 年度重大行政决策事项目录及听证事项目录的通知》（深府办〔2018〕8号）要求，我委起草了《关于加快我市注册会计师行业发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

　　一、起草过程

　　在市六届人大三次会议和市政协六届三次会议上，二十几位人大代表和政协委员围绕做大做强深圳注册会计师行业，纷纷建言献策。2017年5月，我委成立了以党组书记、主任汤暑葵同志为组长，会计处、秘书处、法规处、社保处等相关处室参与的调研组，先后与人大代表、政协委员面对面，详细听取意见和建议，并选取12家大中小型会计师事务所作为调研对象，深入了解诉求。针对调研搜集的意见和问题，我委先后召开多次研讨会，邀请我市注册会计师行业专家、人大代表、政协委员共同研究讨论《实施意见》总体框架、思路和主要内容，并面向社会广泛征求意见，共收到反馈意见20条，其中被采纳意见17条，部分采纳2条，未采纳1条，通过我委官网公布意见采纳情况。2018年5月10日，我委法规处对《实施意见（修改稿）》进行了合法性审查，委务会对其进行了深入讨论。7月6日，按照重大行政决策听证有关要求，我委邀请了市人大代表、政协委员、行业专家等参加听证会，广泛听取意见和建议。6月至8月，我委专门成立课题组，赴北京、上海、江苏、浙江、广东等地调研学习当地行业扶持相关政策。在此基础上，我委对《实施意见（修改稿）》进行了进一步的修改完善，形成《实施意见（送审稿）》。11月13日,我委法规处已就修改完善后的《实施意见（送审稿）》再次进行了合法性审查和公平竞争审查，出具了审查意见（无合法性问题且符合公平竞争审查要求），11月16日，我委召集30家大中小会计师事务所负责人座谈研讨。11月29日至12月5日，我委征求市法制办、审计局等33家单位意见，共收到反馈意见18条，其中被采纳意见15条，部分采纳2条，未采纳1条，形成《实施意见（送审稿）》。

　　二、主要内容

　　（一）加强分类指导和政策扶持，提升行业核心竞争力。按照“总部引领，大所做强，中所做大，小所做优”的基本发展思路，一是着力培育和引进大型会计师事务所总部。对于在深圳注册的大型会计师事务所总部,或者总部迁至深圳的大型会计师事务所，市政府或者市财政部门与其签订发展协议，给予相关政策支持等。二是重点支持大型会计师事务所快速发展。鼓励、支持和促进我市大型会计师事务所在境外设立成员所、分所或取得执业许可，鼓励中型会计师事务所强强联合，发展成为我市大型会计师事务所，尽快形成综合性会计师事务所，各区政府在办公用房租金方面给予补贴和优惠，按规定将注册会计师纳入人才安居房保障范围。三是积极促进中小型会计师事务所健康发展。积极引导和促进中小型会计师事务所细分市场，找准定位，开拓业务，规范经营，对市注协专项评价中表现较为突出的会计师事务所，各区政府在办公用房租金方面给予补贴和优惠，按规定将注册会计师纳入人才安居房保障范围。四是不断推动会计师事务所业务创新。鼓励有条件的会计师事务所不断拓展业务领域，加大研发经费投入，推动业务软硬件建设能力，借助“互联网+”手段，创新执业和服务方式，跨领域开展业务。市政府在医疗卫生机构、大中专院校等部分单位试点并加大政府向会计师事务所购买财政资金绩效评价等服务。五是继续扩大对外交流深度和广度。积极鼓励和支持我市会计师事务所参与“一带一路”走出去战略，对总部迁入深圳的国际会计网络（联盟），市政府或者市财政部门与其签订发展协议，给予相关政策支持等。不断扩大和深化深港会计行业合作交流机制，实现优势互补，合作共赢。六是大力宣传和推广品牌文化。市注协应安排专项预算，通过多种形式，提升行业的社会认知度和认同感，鼓励市注协对全国及市综合评价排名靠前的会计师事务所给予表彰和会费减免奖励，树立典范，鼓励先进。七是鼓励形成会计服务产业集群。鼓励有条件的区打造会计服务示范基地，发展成为会计服务产业集群试验区，鼓励各区对进入试验区的会计师事务所在办公用房租金给予优惠，按规定将注册会计师纳入人才安居房保障范围。经财政部认定为“财政部会计服务产业集群试验区”，市财政给予区政府一次性奖励200万元。

　　（二）完善行业自律和行政监管，提升行业社会公信力。一是健全行业管理体系，完善协调监管机制。建立市财政牵头的行业监管协调联席会议制度，提高协同监管效能，避免重复检查、多头检查。健全会计师事务所和注册会计师的退出机制，严厉打击虚假报告、挂名执业等违法违规行为，全面净化行业执业环境。二是不断加强市注协自身建设，提高行业自律能力。市注协应建立健全内部管理规章制度，转变思想观念和工作作风，规范内部管理，加强内部沟通协调，树立“大数据管理”理念，建立健全行业综合评价体系，加快会计师事务所业务报备系统建设。三是实施分类监督检查制度，推行执业风险集中投保制度。市财政部门联合市注协加强对会计师事务所执业情况综合分析评价，并实施分类监督检查，引导其参加职业风险集中投保，提升抵御风险能力。规范行业自律检查，使其与行政检查形成互补。四是建立行业发展报告制度，规范行业收费行为。鼓励市注协每年研究制订注册会计师行业发展情况报告并向社会公告，规范政府采购会计服务行为，完善技术标与价格标并重机制，遏制行业内部低价竞争等不正当行为。五是重点强化诚信体系建设，健全内部治理机制。市财政部门主导推动行业诚信体系建设，加大对失信者检查和处罚力度。市注协牵头制定行业诚信公约制度、信用管理制度及诚信档案制度等，完善行业诚信监控体系，进一步建立健全“权责清晰、决策科学、管理严格、和谐发展”的会计师事务所内部治理机制。

　　（三）健全人才培养和引进体系，提升行业队伍综合素质。一是做好人才规划，抓好队伍建设。鼓励和支持本市注册会计师积极参加全国行业领军人才培养，并把行业领军人才的培养纳入全市领军人才发展规划，进一步加大对各类人才特别是年轻化、专业化、骨干型人才培养的资金投入力度，完善注册会计师行业领军人才培养机制，健全选拔、培养、考核和使用制度，打通注册会计师执业资格与会计职称通道。二是重视人才培养，发挥基础作用。市注协着力提高行业从业人员的整体素质，探索深港两地注册会计师联合培养机制。鼓励和支持会计师事务所制定员工职业发展规划和各层次人才培养计划，分阶段、分步骤抓好组织实施。三是加大激励力度，释放人才活力。鼓励市注协定期对贡献突出、敢于创新、诚信执业的注册会计师和合伙人进行评选，对行业做出突出贡献且无不良执业记录的注册会计师，市有关部门优先考虑聘任为市级行业管理咨询专家、行业协会政府委任理事和委员，在推选市或区党代表、人大代表或者政协委员人选方面给予必要支持。

　　（四）强化组织领导和保障措施，促进行业健康发展。一是加强党的领导，发挥核心引领作用。市财政部门党组领导行业党委，切实加强自身建设，不断扩大两个覆盖，积极参与行业制度建设，并监督制度执行，参与行业重大决策，关键时刻行使一票否决权，不断提升行业纪委监督执纪能力，深入推进行业廉洁自律工作。二是明确职责分工，形成行业发展合力。市财政部门应超前规划，分类指导，创新机制，整体推进，统筹协调；各区及市相关部门应认真落实扶持政策，支持会计师事务所健康发展；市注协应立足本职，加强与政府部门间的沟通协调，为会员提供优质服务，切实做好行业自律工作。三是做好经费保障，扶持行业做强做大。市、区财政合理测算行业扶持所需经费，并按规定每年在部门预算中安排相应资金。资金使用应公开透明，并接受社会监督和政府部门监督，年度进行财务会计审计和资金使用绩效评估。

　　三、社会稳定风险评估

　　（一）合法性分析。根据《中华人民共和国注册会计师法》、《深圳经济特区注册会计师条例》、《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见的通知》（国办发〔2009〕56号）等有关法律、法规和规章，我委具有制定《实施意见》的法定权限，且决策内容符合相关法律、法规和规章。我委严格按照《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》听取公众意见，按照《广东省重大行政决策听证规定》（粤府令第183号）、《深圳市行政听证办法》（深府令第157号）、《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》和《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市制定重大行政决策事项听证目录规定的通知》（深府办函〔2013〕139号）等规定组织听证，参照《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》（深府办〔2013〕28号）进行专家咨询论证，按照《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》的相关规定进行风险评估。《实施意见》依据合法，程序规范。

　　（二）合理性分析。我市注册会计师行业存在三个层面的问题：一是行业层面，注册会计师行业特殊性决定了其无法以市场为导向，简单追求利益，但行业内仍存在人才流失、恶性竞争等问题；二是地区层面，我市注册会计师行业缺乏扶持政策，且与我市经济发展总量不符，注册在深圳的会计师事务所总部数量为零；三是事务所层面，普遍反映：市及主管部门领导对行业重视程度不够，人才引不进，留不住，成本过高、利润过低。《实施意见》以问题为导向，以发展为主线，通过财政资金及优惠政策扶持深圳注册会计师行业做强做大做优，以资金输血，以政策造血，引进与扶持并行，引导与支持并举，发展与规范并重，坚持党组织政治领导为核心，人才培养激励为关键，力争用五年的时间实现行业布局更加合理、执业范围更加广泛、执业环境明显改善、内部治理科学规范、人才队伍更具活力的总体目标。《实施意见》针对性较强，符合行业发展利益诉求。

　　（三）可行性分析。我委起草《实施意见》历时一年多，走访业内人士200人，召开座谈会16场，充分听取了各方意见，学习借鉴了兄弟省市先进做法。《实施意见》具有三大特点：一是“授人以渔”，突出政策吸引力。对于新进入或新培养的事务所总部，由市政府或委托市财政委与其签署发展协议，落实深圳总部经济奖励政策和其他高端服务业扶持政策等；对于现有的事务所和分所，鼓励各区根据经济发展需要，制订相应租房补贴或优惠办法。对于事务所并购及创新等市场行为，财政不再设置资金奖励，而是在政府采购和人才安居房保障方面给予支持。二是调动各方，形成发展合力。据了解，各区财政部门在吸引和留住会计师事务所方面采取了系列措施，包括人才安居房保障、租金补贴或优惠等。行业扶持应充分调动市、区两级资源，市财政部门主要负责会计师事务所总部打造和扶持，协调市有关部门做好注师行业人才培养、安居房保障等。区财政部门主要负责辖区内现有会计师事务所和分所的扶持，吸引和留住优质会计师事务所。三是分步实施，以时间换空间。为避免内部矛盾和政策漏洞，成熟的政策先出台，人才政策、安居房保障、政府采购支持等细则待成熟后再出台。综上分析，《实施意见》可行性程度较强。

　　（四）可控性分析。研究制订我市注册会计师行业扶持政策，一方面将有力推动我市注册会计师行业高水平国际化发展，有利于提升行业社会认知度，有利于解决行业突出问题，有利于实现行业合理布局，为我市注册会计师行业健康有序发展提供政策支持；另一方面将有效提升我市会计高端服务业整体水平，弥补会计师事务所总部引进和培育的空白，为我市企业在国际化过程中建立重大投资决策机制、资金管理和使用机制、风险管控和效益评价机制等方面提供更加优质的专业服务。因此，风险可控。

　　四、针对性化解措施

　　（一）广泛宣传《实施意见》。作为《实施意见》的起草部门，不仅将通过官网、媒体等形式开展政策解读工作，而且将联合市注协等单位做好对外的宣传工作，面向注册会计师和会计师事务所组织多轮培训讲解。

　　（二）认真落实《实施意见》。《实施意见》跨度时间长，内容丰富，涉及行业切身利益，我委将在正式出台《实施意见》后，制定时间表，落实责任到单位到专人，务求实效。

　　（三）不断完善《实施意见》配套措施。围绕《实施意见》研究制定具体实施办法，制定相关政策申请指南，会同相关单位尽快制定行业人才发展、安居房保障等措施，指导各区做好现有会计师事务所租金补贴等政策。

　　五、评估结论

　　综上所述，我们认为，《实施意见》合法性程度较高，合理性程度较强、可行性程度较强、社会稳定风险、环境风险、经济风险、法律风险等总体可控，不会引发群体性上访事件，按规定及程序报批后可以实施。