投诉人：中星特种设备检测研究院有限公司（以下简称“中星公司”） 

住所地：武汉市发展大道176号兴城大厦A 座 10 楼 

被投诉人：深圳市政府采购中心（以下简称“市采购中心”） 

住所地：深圳市福田区景田东路9号财政大厦附楼 

被投诉人：深圳市市场和质量监督管理委员会（以下简称“市市场监管委”） 

住所地： 深圳市深南大道7010号工商物价大厦 

　　投诉人因不服被投诉人关于“2016年深圳市电梯及两工地起重机械检验检测质量监督抽查”政府采购项目（编号：SZCG2016130926）的质疑答复，向我委提起投诉。 

　　一、投诉人称： 

　　关于质疑事项一：“电梯检验质量监督抽查项目”和“两工地起重机械检验检测质量监督抽查”是两个不同机构资质和人员资质要求的项目，合并招标存在排斥潜在供应商的行为。 

　　采购中心不予受理的理由是“此问题不属于政府采购执行事项，建议向审批部门反映为由”。 

　　投诉人认为： 

　　一、采购中心不予受理的理由不能成立。采购项目的合并或者分包采购属于政府采购执行事项，因此应当属于质疑受理范围。 

　　二、“电梯检验质量监督抽查项目”和“两工地起重机械检验检测质量监督抽查”是两个不同机构资质和人员资质要求的项目，合并招标存在排斥潜在供应商的违法行为应当责令修改。 

　　本项目实际上是两个分项目组成的，分别为“电梯的检验质量的监督抽查”和‘两工地’起重机械检验检测质量监督抽查”，人员资质和机构资质要求均不相同，既不分开招标，也不允许联合体投标。排斥了竞争目的是为了控标。符合本招标条件的供应商在广东全省只有两家，分别是广东省特检院和广州市特检院，而将全省16家、全国179家两工地的起重机械检验机构排斥在外。目前因为深圳市场监管委违反规定设置门槛造，排斥竞争行为，造成了该项目两次因为供应商不足而流标。 

　　市场监管委的行为，背离了更低的服务成本、更高的资金效益向社会提供更优质的服务是政府采购的实施目标。也违背了公开、公平、公正，确保具备条件的社会力量平等参与竞争，实现“多中选好、好中选优”的政府采购工作原则。综上所述，本项质疑事项，投诉人请求责令市场监管委修改招标条件，允许联合体投标或者分开招标。 

　　关于质疑事项二：投标人资格中“( 2 )具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证》”存在排斥潜在供应商的行为。 

　　就该质疑事项采购中心的答复是“经论证，专家意见为，本项目为深圳市电梯及两工地起重机械检验检测质量的监督抽查，检验检测质量包含了监督检验质量和定期检验质量，故投标人必须同时具有监督检验资质和定期检验资质才能满足工作要求。而具有监督检验资质能力的一定具有定期检验资质，具有定期检验资质的不一定具备监督检验资质，故本项目资格要求之一为‘具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证 》’”。 

　　投诉人认为：上述答复存在以下问题： 

　　第一，答复中“检验检测质量包含了监督检验质量和定期检验质量”的内容没有事实依据。首先，市场监管委和专家论证也并没有说明到底哪个检验内容包含了“监督检验”的事项。其次，招标文件中，“第一册专用条款第二章招标项目需求三、项目服务要求（一）监督抽查范围 1.电梯检验质量监督抽查范围为深圳市注册登记的曳引驱动乘客电梯、自动扶梯和自动人行道，且其实施定期检验当天或次日的设备”，也可以清楚地看出抽查的对象是定期检验的质量。 

　　第二，答复中“而具有监督检验资质能力的一定具有定期检验资质”的内容没有任何法律依据。根据《TSG Z7001 -2004 特种设备检验检测机构核准规则》要求，监督检验和定期检验属于两个不同的检验项目，就如汽车驾驶证和摩托车驾驶证一样的，互相不能替代或者包含的。 

　　投诉人同时认为：本项目中的“电梯检验质量抽查”是针对电梯定期检验的质量抽查，并没有针对电梯监督的检验质量，因此对应的资质应当为电梯定期检验资质（详细意见参考质疑函）。 

　　综上所述，本项质疑事项，投诉人请求责令市场监管委修改招标条件，将投标人资格改为“具有国家质检总局颁发的包含电梯定期检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证 》”。 

　　质疑事项三：“拟安排的项目主要技术人员（项目负责人除外）情况评分准则”存在排斥潜在供应商的行为。 

　　团队成员的评分标准中“电梯检验质量监督抽查团队成员：不少于 20 人且全部持有电梯检验员（或以上）资格证，其中有电梯检验师资质的人员不少于 10 人，大学本科及以上学历人员不少于 10 人；完全满足得 50 % 分数”。 

　　该评分项是针对现场检验人员的，因此考评的就是现场检验能力，而不能更多考虑其他非现场检验能力的因素。检验工作是标准化的工作，具有资质的人员在法律上就具备相应能力。根据《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制驱动电梯》第十三条“现场检验至少由 2 名具有电梯检验员或者以上资格的人员进行”，《特种设备检验人员考核规则》第八条和第九条，检验员主要负责完成检验工作、出具检验报告，检验师主要是承担设备检验结果的综合判断、审核和处置。因此，现场检验人员只需具备国家要求的适合现场检验的相应资质要求（即检验员资格）即可。有能力不代表能够做好，能力水平高的，也不一定做好初级水平的工作。就像总经理做文员工作，可能还不如一个文员。 

　　在采购文件中的检验内容与要求以及检验方法与常规的定期检验的检验内容与要求以及检验方法并无区别（见附件九），因此本项目的人员资质需求应当与安全技术规范的要求为准。 

　　结合本项投标电梯检验数量为 2400台，工期7-9月三个月，依据《关于印发＜关于改进和加强特种设备检验工作提升检验能力的指导意见＞的通知》（国质检特［2010］第 593 号）“在电梯检验工时定额出台以前，暂按持证的电梯检验人员每年人均检验电梯 500 台”的规定，至少需要20 名以上检验人员完成，为了确保保质保量完成，有必要对检验人员数量进行设定评分，结合本项目实际需求，并结合两个项目分开招标，建议设置为：“30人以上得100%分数，20 人以上 30 人以下得 50%分数，其他不得分”。同时还需要投标人承诺，人均月度检验量不能超过国家“每人每年 500 台”的标准。 

　　关于本项目投诉人的看法：公共安全只是采购人的幌子，其实质是为了控标。 

　　电梯安全涉及到特区一千多万市民的公共安全，为润泽民生，深圳市政府加大了管理力度，改进了监管措施和工作方法，出台了本项目。因此在采购执行中，应当认真贯彻落实国家、地方的相关管理要求，避免流于形式。 

　　电梯的安全保障需要实实在在的行动，要有人员保障和相应的监督机制。在人员方面，电梯检验工作中需要现场检查和验证，一些项目还必须做试验，因此单台电梯的基本工时要有保障，单个检验人员的检验量要有所限制。为此，国家质检总局《关于改进和加强特种设备检验工作提升检验能力的指导意见》（国质检特〔2010〕593 号）明文规定：持证电梯检验人员每年人均检验量定额为 500 台, 换算下来人均每月检验量为 42 台次。 

　　本项目抽查数量为 2400 台电梯，工期三个月，按每人每月 42 台定额，因此本项目持证电梯检验人员应当不少于 20 人。 

　　采购人口口声声说“抬高门槛是为了安全”，这是彻头彻尾的口号。人员保障是安全的前提条件，但采购人在采购文件中居然对基本的人员保障没有进行具体、明确的要求。 

　　虽然在采购文件的评分标准中有“不少于 20 人且全部持有电梯检验员（或以上）资格证”，但这仅仅是加分项。同时也并没有规定单人月度检验量限额。这样的要求不足以在人员上保障本项目能够按照国家规定要求保质保量按时完成。也就是说，按现有采购文件要求，持证检验人员不满 20 人依然有能可能中标（因为不是否决项）；而每名检验员超过了每月 42 台（ 500 台／12 月）国家规定限额的工作量也没有相应制约的条款。另外中标供应商还可以通过本项目不同标段兼任或者其他项目兼职的方式（比如在本项目中每月检验 42 台，在其他项目中每月检验 42 台）来规避检验量定额的要求。 

　　目前全国各地电梯检验人员远远无法满足电梯的高速增长，人梯不匹配矛盾突出。就以深圳为例，深圳电梯 2016 年的定期检验量为13万台，监督检验预计l万台，就电梯法定检验量就至少需要持证电梯检验人员310人。但深圳市目前持证电梯人员也只有 200 人出头，实际从事电梯一线检验的人员不到 150 人，缺口严重。 

　　在这种情况下，作为保障民生安全的政府采购项目就应当防微杜渐，防止供应商因人员不足而采取“偷工减料”等不符合国家规定的现象。因此采购文件存在着严重的漏洞，将导致本项目质量难以保障，也为电梯安全留下隐患。如采购文件没有修改，本项目实施后，所抽查的电梯发生了重大责任事故的，在责任倒查中谁也脱不了干系。 

　　综上所述，为了依法依规、保质保量、按时按需完成本项目，切实保障特区一千多万市民的出行安全，在采购文件中应当明确要求如下（本建议仅供参考，投诉人将依法提出另行质疑。但贵委如认为违法，也建议依据职权主动履行纠正的职责）： 

　　第一，在实施方案中应当要求项目团队的人员安排中，持证电梯检验员不得低于 20 名的配置，否则视为未实质性响应。 

　　第二，为了确保抽查质量，供应商还应当书面承诺，参与项目的持证检验员在本项目工作期间，月度检验量合计不得超过 42台次（含本项目和非本项目累计）。未承诺的视为未实质性响应。在执行中违反承诺的，视为虚假应标处理。 

　　第三，完成检验质量的保障不单纯是团队成员数量多少，而是实际参与实施具体项目检验人员的多少。否则就是“挂证”行为，无法切实保障实施质量。因此在项目加分项应以单个检验人员限额为评分标准，建议“拟安排的项目主要技术人员（项目负责人除外）情况”的评分标准设置为“以下内容要求投标人在投标文件中提供承诺函，未提供承诺或承诺不满足要求不得分：参与项目的成员需要持有电梯检验人员证件，在项目实施期间每月单人检验数量（包含非本项目的特种设备检验）：不超过 30 台（两人一组不超过 70 台）的得满分；不超过 35 台（两人一组不超过 60 台）的得 50％。投标人在提供承诺时要根据实际情况进行承诺，否则在履约过程中将被视为虚假应标报主管部门进行处理”。 

　　鉴于，本项目的招标文件存在着明显的控标、排斥潜在供应商的行为，处理结果将导致不能充分竞争，影响招标结果，为此请求依据《深圳经济特区政府采购条例》第三十五条和《深圳经济特区政府采购条例实施细则》第六十四条等相关规定在质疑、投诉处理期间中止本项目。 

　　二、被投诉人（市采购中心）答复称： 

　　（一）关于检验机构核准证的问题。 

　　《质疑函》反映了本项目招标文件投标人资格中“（2）具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证》”存在排斥潜在供应商行为的问题。 

　　经论证，专家论证意见认为，本项目为深圳市电梯及两工地起重机械检验检测质量的监督抽查，检验检测质量包含了监督检验质量和定期检验质量，故投标人必须要同时具有监督检验资质和定期检验资质才能满足工作要求，而具有监督检验资质能力的一定具备定期检验资质，具有定期检验资质能力的不一定具备监督检验资质，故本项目资格要求之一为“具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证》”，不存在排斥供应商的行为。 

　　（二）关于拟安排的项目主要技术人员的问题。 

　　《质疑函》反映了本项目招标文件“拟安排的项目主要技术人员（项目负责人除外）情况”评分准则存在排斥潜在供应商行为的问题。 

　　经论证，专家论证意见认为，项目主要技术人员在具备检验员资格的基础上，对具备检验师资质的人员数量有一定要求，是为了更好地保障监督抽查质量，符合政府采购“择优”原则，不存在排斥供应商的行为。 

　　综上，市政府采购中心答复称，质疑不成立，本项目采购文件不作修改。 

　　三、被投诉人（市市场监管委）答复称： 

　　（一）关于该项目设置的问题。 

　　投诉人认为“电梯检验质量监督抽查”和“两工地起重机械检验检测质量监督抽查”是两个不同机构资质和人员资质要求的项目，合并招标存在排斥潜在供应商的违法行为，应当责令修改。我委认为不存在合并招标排斥潜在供应商的违法行为，招标文件不做修改。首先“电梯检验质量监督抽查”和“两工地起重机械检验检测质量监督抽查”是我委今年特种设备监督抽查工作的重要组成部分，都是对特种设备检验检测质量进行监督抽查，工作性质相同，工作方法与要求相似，合在一起有利于工作的开展。而且，符合条件的潜在供应商全国不下于100家，竞争激烈，不存在排斥潜在供应商的违法行为。再则，我委是该项目的采购方，项目的设置是从工作实际出发并经过认真研究决定的，投诉人因不具备条件而要求对项目进行拆分我委不予采纳。 

　　（二）关于投标人资格要求的问题。 

　　本项目为深圳市电梯及两工地起重机械检验检测质量的监督抽查，检验质量包含了监督检验质量和定期检验质量，故投标人必须同时具有监督检验资质和定期检验资质才能满足工作要求。电梯的检验质量抽查主要是针对深圳市特种设备安全检验研究院进行的，该院本身就具有监督检验资质和定期检验资质，而且考虑到监督抽查后处理会追溯到原电梯安装监督检验质量和行政处罚，为确保监督检验工作的一致性和连贯性，中标单位同时具备监督检验资质是必要的。为确保该项目能够保质保量按时地完成，我委认为中标单位应是检验资质齐全、综合实力强，符合本项目工作要求的综合性检验检测机构，同时该机构也能够为监督抽查结果的公告和后续的相关行政处罚提供有效的法律依据，所以该项目资格要求合理。2016年6月29日，在该项目的专家论证会上，关于投标人资格要求的问题专家也一致认同我委的设置要求。 

　　（三）关于检验师人数要求的问题。 

　　我们认为合理。根据实际情况，深圳市特种设备安全检验研究院在现场开展检验工作的检验师就有几十人，本项目不仅要针对检验员的检验工作质量进行监督抽查，还要针对检验师的检验质量进行监督抽查，所以我们要求每个小组至少必须有一名检验师去现场开展监督检验工作，而且去现场检验的检验师不得参与检验报告的审核，所以要求检验师人员数量较多。再则，检验师经验丰富，容易发现问题，提高门槛也有利于工作的开展。 

　　四、针对投诉人投诉事项，我委经调查论证，情况如下： 

　　（一）关于电梯检验质量监督抽查和“两工地”起重机械检验检测质量监督抽查合并招标排斥潜在供应商问题。 

　　经查，本项目采购人市市场监管委申报采购的名称即为“2016年深圳市电梯及两工地起重机械检验检测质量监督抽查”，项目预算金额为296.8万元。因此，本项目并非将两个单独的政府采购项目合并招标，而是同一项目中包含有两部分工作任务。本项目招标文件“项目简介”中“项目概况”部分也对此进行了具体描述，即“2016年深圳市电梯及‘两工地’起重机械检验检测质量监督抽查工作任务为电梯的检验质量的监督抽查和‘两工地’起重机械检验检测质量监督抽查”。 

　　关于采购人将电梯的检验质量的监督抽查和‘两工地’起重机械检验检测质量的监督抽查这两部分工作任务合并招标是否属于“排斥潜在供应商”，经研究，我委认为上述做法并不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇，理由如下： 

　　1.电梯的检验质量的监督抽查和‘两工地’起重机械检验检测质量的监督抽查，均属于特种设备监督抽查的工作范围。采购人作为全市特种设备的监管部门，有权根据自身的工作需要自主决定是否合并。 

　　2.经调查，目前国内同时具备电梯和起重机械检验资质的单位至少有10家，而本项目并未限制广东省外供应商参与投标。 

　　3.本项目流标后，在资质条件不变的重新招标过程中，经专家评审，符合上述资质条件的供应商有3家。 

　　综上，我委认为采购人将该两部分工作任务合并后通过公开招标的方式交由一家供应商实施的做法，提高了供应商的准入门槛，但并不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。 

　　（二）关于投标人资格要求中“( 2 )具有国家质检总局颁发的包含电梯监督检验的《中华人民共和国特种设备检验检测机构核准证》”排斥潜在供应商问题。 

　　经调查，本项目监督抽查的内容包含了监督检验质量和定期检验质量。同时，采购人在抽查处理过程中，还涉及对电梯安装监督检验质量的追溯及行政处罚问题，因而要求供应商具备监督检验资质较为合理。 

　　综上，我委认为本项资格要求系采购人根据自身职权和工作需要而设置，虽然提高了供应商的准入门槛，但并不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。 

　　（三）关于“拟安排的项目主要技术人员（项目负责人除外）情况评分准则”排斥潜在供应商问题。 

　　经调查，检验师经验丰富，能够胜任检验员的工作，而检验员却不一定能够胜任检验师的工作。对具备检验师资质的人员数量有一定要求，更符合本次质量监督抽查的要求。 

　　综上，我委认为本评分项中对具备检验师资质的人员数量提出要求，虽然提高了供应商的准入门槛，但并不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。此外，关于投诉人提出检验人员的定额标准问题，属于合同履行过程中执行国家相关法规的问题，不涉及对供应商的差别待遇或歧视待遇。 

　　根据上述查证事实，经研究，我委决定如下： 

　　根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第一款第（二）项规定，驳回投诉人的投诉。 

　　投诉人如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向深圳市人民政府或广东省财政厅提起行政复议，也可以在收到本决定书之日起6个月内向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼。 

　　深圳市财政委员会 

　　2016年8月10日